Perché i negoziati su Recovery e QFP sono fermi al palo?

UE - Copyright: European Union, 2018 Photographer: Mauro BottaroSembra senza via d'uscita lo stallo nel negoziato tra Parlamento e Consiglio sul bilancio UE 2021-27. Gli Stati membri hanno bocciato l'ultimo tentativo di compromesso del PE, che si è detto pronto a rinunciare all'aumento delle risorse per i 15 programmi faro a patto di contare i costi del debito comune contratto per finanziare il Recovery Fund al di sopra dei massimali di spesa del Quadro finanziario post 2020.

Cosa prevede l'accordo su Recovery fund e bilancio UE

Anche il decimo trilogo tra i rappresentanti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione UE sul Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-27, cui è collegato il Recovery Fund, si chiude con un nulla di fatto.

Il negoziato si era già interrotto nelle scorse settimane, con il Parlamento determinato a ottenere un aumento di 39 miliardi per finanziare i 15 programmi chiave del bilancio UE e il Consiglio disponibile ad aumentare il budget di un massimo di 9 miliardi. Ora il PE ha proposto di limitarsi a non far pesare gli interessi dei prestiti contratti in relazione al pacchetto per la ripresa Next Generation EU sul QFP, senza vincolare le risorse liberate al finanziamento dei 15 programmi, ma tenendole a disposizione per coprire urgenze impreviste.

Netta la risposta della presidenza tedesca del Consiglio: i massimali del QFP fissati dai leader UE nel vertice di luglio - ha chiarito - rappresentano per i 27 una “linea rossa”. Una chiusura che tiene in ostaggio anche la partenza del Recovery Fund: gli eurodeputati hanno infatti già votato la decisione sulle risorse proprie che serve alla Commissione per raccogliere sui mercati i 750 miliardi di Next Generation EU, mentre il Consiglio ne subordina la ratifica al raggiungimento dell'accordo sul QFP, per mettere pressione al Parlamento e imputargli la responsabilità di bloccare l'avvio delRecovery Fund.

Uno stallo insostenibile per l'Europa, che secondo il Parlamento si potrebbe risolvere compensando i tagli voluti dagli Stati membri con nuove risorse proprie: la tassa sulla plastica, l'aumento delle risorse provenienti dalle aste del sistema europeo di scambio delle quote di emissioni ETS, il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera, la digital tax e, soprattutto, una tassa sulle transazioni finanziarie. Quest'ultima è l'ipotesi più complessa dal punto di vista politico, ma tecnicamente è già pronta dai tempi della Commissione Barroso, ha spiegato il relatore sul bilancio UE 2021 Pierre Larrouturou in un punto stampa con i giornalisti. E da sola potrebbe generare fino a 50 miliardi di euro all'anno.

A complicare ulteriormente il quadro c'è poi il tema della condizionalità legata allo stato di diritto: gli eurodeputati hanno votato a favore dell'istituzione di un meccanismo permanente di protezione dei valori dell'UE con un ciclo di monitoraggio annuale, raccomandazioni specifiche per Paese, procedure di infrazione e infine la possibilità di bloccare l'erogazione dei fondi UE in caso di gravi e ripetute violazioni dello stato di diritto, anche se non direttamente collegate alla protezione del bilancio dell'Unione. Il Consiglio, invece, ha votato - tra l'altro solo a maggioranza qualificata - un meccanismo che permetterebbe di sospendere l'erogazione dei fondi europei solo quando le violazioni intaccano direttamente la sana gestione del bilancio UE . E finora i triloghi sul tema non hanno avvicinato le rispettive posizioni.

Il negoziato su QFP e Recovery fund

Cosa prevede l'accordo tra i 27 su Bilancio UE e Next Generation EU

Il problema, denunciano i negoziatori del PE, è che il Parlamento sta cercando delle soluzioni di compromesso, mentre gli Stati membri hanno ulteriormente rafforzato la loro posizione di chiusura rispetto alla prospettiva di un aumento del QFP e considerando le conclusioni del Consiglio europeo del 21 luglio come una linea rossa.

In base all'intesa raggiunta a luglio dai leader UE, il bilancio pluriennale dell'Unione vale 1.074,3 miliardi di euro, contro i 1.100 miliardi proposti dalla Commissione, e il pacchetto Next Generation EU vale 750 milioni di euro.

Di questi ultimi, 672,5 miliardi di euro vanno allo Strumento per il recupero e la resilienza (RFF), di cui prestiti per 360 miliardi e sovvenzioni per 312,5 miliardi, mentre le restanti risorse di NGEU saranno assegnate a:

  • ReactEU, il meccanismo ponte tra l'attuale Politica di Coesione e i programmi 2021-27, con una dotazione di 47,5 miliardi;
  • Horizon Europe, il programma per la ricerca e l'innovazione, cui vengono assegnati 5 miliardi;
  • InvestEU, che unisce tutti gli strumenti finanziari UE in continuità con il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) del Piano Juncker, cui sono destinati 5,6 miliardi;
  • Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), nell'ambito della Politica agricola comune, cui vanno 7,5 miliardi;
  • il Just Transition Fund, il Fondo per la transizione equa che sostiene l’uscita dai combustibili fossili nelle regioni europee che più ne dipendono, con 10 miliardi;
  • il meccanismo di protezione civile dell'Unione RescEU, con risorse per 1,9 miliardi. 

Sul fronte delle entrate l'accordo di luglio tra i 27 conferma il prelievo sulla plastica, che dovrebbe essere introdotto nel 2021, e prevede che la Commissione presenti delle proposte sulla nuova tassazione basata sul sistema di scambio delle quote di emissioni dell'UE (ETS) e sulla digital tax, che dovrebbero entrare in vigore entro la fine del 2022. Ulteriori nuove risorse proprie, come la tassa sulle transazioni finanziarie, restano nelle conclusioni del Consiglio al livello di ipotesi. 

Il negoziato tra gli Stati membri su Recovery Fund e QFP 2021-27

La proposta del Parlamento UE per rafforzare il Quadro finanziario pluriennale

Sin dall'inizio del negoziato il Parlamento ha lamentato il fatto che il QFP proposto dagli Stati membri non permette di andare oltre l'urgenza immediata dettata dal Covid e di guardare a una prospettiva a lungo termine. "Tutti sappiamo che il Recovery ha una durata limitata e dobbiamo pensare a che fine faranno i programmi di finanziamento UE se non saranno adeguatamente sostenuti dal Quadro finanziario pluriennale", ha detto Sassoli in conferenza stampa a margine del Consiglio europeo di ottobre.

Nel Quadro finanziario proposto dai leader UE, infatti, tutti i programmi chiave per raggiungere i target dell'Unione su temi quali ricerca, digitalizzazione, lotta ai cambiamenti climatici, sostegno ai giovani, sono stati considerevolmente ridotti sia rispetto alla proposta della Commissione del 2018 che rispetto a quella del 27 maggio scorso e hanno perso la maggior parte dei ricarichi che erano stati proposti nell'ambito di Next Generation EU. Con i piani attualmente sul tavolo, a partire dal 2024, il bilancio dell'UE nel suo insieme sarà al di sotto dei livelli del 2020.

Inizialmente il Parlamento puntava ad aumentare gli importi per tutti i maggiori programmi di finanziamento europei. Per colmare il divario tra le proprie posizioni e quelle del Consiglio, il PE ha poi deciso di ridurre la richiesta di integrazione finanziaria da oltre 40 programmi a 15 programmi faro:

  1. Horizon Europe,
  2. Erasmus Plus,
  3. Digital Europe, 
  4. Invest EU,
  5. Garanzia per l'infanzia,
  6. Fondo per una transizione giusta,
  7. LIFE+,
  8. Meccanismo per collegare l'Europa,
  9. EU4health,
  10. Fondo per la gestione integrata delle frontiere,
  11. Europa creativa,
  12. Diritti e valori,
  13. Fondo europeo per la difesa,
  14. Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI),
  15. Aiuti umanitari. 

Allo stanziamento aggiuntivo di 39 miliardi di euro per questi 15 programmi, il PE accompagnava una seconda richiesta: contabilizzare oltre i massimali del QFP i costi degli interessi di Next Generation EU - che è un impegno straordinario e quindi ha valore di spesa straordinaria - e liberare così altri 12,9 miliardi da redistribuire tra i programmi.

Fallito il tentativo di mediazione su queste richieste, i negoziatori del PE hanno rivisto la propria posizione e hanno proposto di limitarsi a conteggiare i costi del nuovo debito al di sopra dei massimali, senza vincolare l'uso dei 12,9 miliardi al rafforzamento dei 15 programmi faro. In questo modo l'UE disporrebbe di un margine non allocato utile per finanziare esigenze impreviste, su cui il Consiglio manterrebbe il pieno controllo.

Il Parlamento ha difeso la proposta sostenendo che non cambierebbe i massimali fissati dai capi di Stato e di governo a luglio, non si tradurrebbe direttamente in spese aggiuntive se il Consiglio non fosse d'accordo e non sarebbe in contraddizione con la parte specifica delle conclusioni del Consiglio europeo che tratta i pagamenti degli interessi, dove non ci sono riferimenti espliciti al fatto che questi dovrebbero essere conteggiati entro i massimali.

Il Consiglio però si è detto contrario, decretando il fallimento dell'ultimo trilogo. Un atteggiamento irresponsabile secondo il PE, dato che, se gli interessi saranno conteggiati entro il tetto del QFP  , "quando i rimborsi del capitale del recupero del debito entreranno in vigore dopo il 2027 (più di 15 miliardi di euro all'anno), sarà la fine del bilancio dell'Unione come lo conosciamo".

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Risorse proprie: PE spinge per digital tax e tassa transazioni finanziarie

L'altra grande priorità del Parlamento è stata, sin dall'inizio, la riforma delle risorse proprie, anche perchè l'accordo tra i leader UE autorizza la Commissione a prendere in prestito risorse per il Recovery Fund, ma non chiarisce sarà rimborsato il debito comune. In assenza di nuove entrate a favore del bilancio UE, infatti, il debito contratto dall'Unione per finanziare il piano per la ripresa dal Coronavirus peserebbe interamente sulle future generazioni e costringerebbe a ridimensionare in futuro i programmi di finanziamento e di conseguenza anche le ambizioni politiche dell'Europa.

Recovery Fund: quando, come e per cosa l'Italia spendera' i fondi UE?

Dalle risorse proprie potrebbe venire, però, anche la soluzione allo scontro tra PE e Consiglio. Con tre risorse proprie aggiuntive già nel 2021 - il nuovo prelievo basato sulla plastica confermato dal Consiglio europeo, l'ETS e la carbon tax - e un calendario preciso per la digital tax e per la tassa sulle transazioni finanziarie si potrebbe sbloccare il negoziato in poche settimane, ha detto l'europarlamentare S&D Pierre Larrouturou parlando con i giornalisti.

Le maggiori criticità a livello politico riguardano l'imposta sulle transazioni finanziarie, che allo stesso tempo è già pronta a livello tecnico. C'è infatti la proposta presentata nel 2011 dalla Commissione Barroso con le relative valutazioni di impatto, ha ricordato Larrouturou, sottolineando che Angela Merkel ed altri leader dell'Unione si sono espressi in più occasioni a favore della proposta.

L'introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie rientra tra i punti della presidenza tedesca del Consiglio e ad aprile il ministro delle Finanze Olaf Scholz ha chiesto alla Commissione di aprire la cooperazione rafforzata per la sua istituzione a nuovi Paesi rispetto ai dieci che la stanno già negoziando. In questo modo, secondo Larrouturou, ciascun Paese UE potrebbe decidere se vuole avvalersi di questa opzione per ripagare il debito connesso al Recovery Plan. Discorso analogo per la digital tax, tecnicamente già pronta e menzionata anche nelle conclusioni del Consiglio europeo, che ne prevedono l'introduzione al più tardi entro il 2023.

Queste nuove risorse proprie sarebbero la soluzione per assicurare una dotazione adeguata al QFP, anche confermando i tagli chiesti dal Consiglio, e insieme ripagare il debito contratto per finanziare il Recovery Fund. La sola tassa sulla transazioni finanziarie potrebbe generare entrate per 50 miliardi l'anno, ha detto Larrouturou, e con 35 miliardi destinati al Green deal e  al rafforzamento dei 15 programmi faro, si avrebbe comunque un risparmio annuo di 15 miliardi.

Ancora divisioni sullo stato di diritto

A complicare lo scontro sul bilancio pluriennale ci sono poi le critiche del Parlamento alla scarsa ambizione del Consiglio sulla condizionalità legata allo stato di diritto. La plenaria ha infatti votato per l'istituzione di un meccanismo forte e permanente che permetta di monitorare il rispetto dei principi dell'Unione e di ridurre o sospendere l'accesso ai fondi UE in caso di gravi violazioni da parte degli Stati membri. Si tratterebbe di un nuovo testo, da negoziare separatamente secondo la procedura legislativa ordinaria/di codecisione, che pone Parlamento e Consiglio su un piano di parità. 

"L'UE non è un bancomat per i bilanci nazionali", hanno osservato molti eurodeputati, insistendo sul fatto che nessun fondo debba andare a governi "pseudo-democratici" che non rispettano i valori dell'UE. Il compromesso sullo stato di diritto votato dal Coreper - sostengono i negoziatori del PE - prevede invece uno strumento applicabile solo a violazioni direttamente collegate alla sana gestione finanziaria dei fondi europei e che comunque non potrebbe mai essere attivato nella pratica.

Le divisioni, in più, persistono anche all'interno del Consiglio, che ha dato il via libera al mandato negoziale a maggioranza qualificata, limitandosi a rimandare lo scontro con Ungheria e Polonia che giudicano la condizionalità legata allo stato di diritto un'intromissione in politiche nazionali su cui l'Unione non ha competenza e che, per questo, potrebbero far fallire l'intero negoziato.

Secondo la vicepresidente della Commissione europea, Vera Jurova, "qualsiasi cosa è meglio del voto all'unanimità che non porta da nessuna parte" ed è positivo che intanto i negoziati sul meccanismo vadano avanti. Anche su questo fronte, però, le posizioni sono distanti: il terzo ciclo di negoziati legislativi informali con il Consiglio, il 27 ottobre, non è stato risolutivo e si attende l'esito del prossimo.

"Abbiamo bisogno di un meccanismo efficace, che funzioni nella pratica e protegga i destinatari finali del denaro dell'UE", hanno detto i negoziatori del PE, sottolineando che, secondo un recente sondaggio commissionato dal Parlamento europeo e condotto all'inizio di ottobre 2020, per quasi otto intervistati su dieci (77% in media nell'UE, 81% in Italia) l'Unione dovrebbe fornire fondi ai Paesi europei solo a condizione che il governo nazionale rispetti lo stato di diritto e i principi democratici. 

Dal momento che il PE può solo approvare o respingere la proposta del Consiglio, anche questo tassello dovrà essere messo a posto: serve un accordo su tutto per evitare il veto degli eurodeputati e chiudere la partita del bilancio europeo post 2020.

In assenza di un accordo tra le istituzioni UE entro l'autunno, si dovrebbe ricorrere all'esercizio provvisorio del bilancio e  prorogare temporaneamente il massimale dell'ultimo anno dell'attuale QFP, quello relativo al 2020, per avviare il Recovery Fund e adottare i nuovi programmi di finanziamento UE.

I fondi europei destinati all'Italia

Circolano intanto diverse anticipazioni sui fondi che l'Italia potrebbe ottenere una volta che il negoziato si sarà concluso, oltre ai 193 miliardi del Recovery e Resilience Facility, che potrebbero salire a 209 miliardi in base all'accordo raggiunto a luglio da Consiglio europeo.

Secondo documenti interni alla Commissione, la dotazione della Politica di Coesione dovrebbe aumentare di cinque miliardi rispetto all'attuale programmazione, per un totale di oltre 37,3 miliardi. Di questi circa 12,9 miliardi sarebbero a titolo del Fondo sociale europeo (FSE), 23,6 miliardi verrebbero dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e 830 milioni di euro andrebbero ai progetti italiani nell'ambito del Fondo per la cooperazione territoriale.

Nel 2021 l'Italia dovrebbe poi ottenere oltre 10,6 miliardi di euro (a prezzi 2018) a titolo di ReactEU e sarebbe così il primo beneficiario del programma ponte tra le due programmazioni della Politica di Coesione.

Quanto alla Politica agricola comune (PAC) si prevede una dotazione di circa 38,7 miliardi di fondi europei, di cui 25,4 miliardi per i pagamenti diretti, 10,7 per lo sviluppo rurale (9,8 miliardi dal bilancio e 925 milioni dal Recovery Fund), 2,3 miliardi per l'OCM vino, 242 milioni per l'olio d'oliva e 36 milioni per il miele.

Ammonterebbe invece a 937 milioni di euro il tesoretto proveniente dal Just Transition Fund, il Fondo per la transizione equa, di cui 535 milioni dal Recovery Fund e 401 milioni nel quadro dello strumento InvestEU.

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